Sau gần tám năm tiến hành chiến tranh xâm lược Việt Nam lần thứ hai, nước Pháp đã rơi vào khủng hoảng nặng nề về kinh tế và chiến tranh. Đến giữa năm 1953, khoảng 390.000 quân bị loại khỏi vòng chiến đấu, không kể hàng chục vạn quân đang bị giam chân trên chiến trường Đông Dương mà chủ yếu là ở Việt Nam, làm hao tổn gần 2.130 tỷ phrăng.

Tại thuộc địa, vùng kiểm soát của người Pháp ngày càng bị thu hẹp, Quân đội Pháp ngày càng bị lún sâu vào thế phòng ngự bị động và thiếu hẳn một lực lượng cơ động chiến lược mạnh để có thể đối phó với các cuộc tiến công liên tiếp của Quân đội Việt Minh. Tại nước Pháp, tình hình chính trị ngày càng rối ren, phức tạp. Tình trạng kéo dài cuộc chiến tranh xâm lược Đông Dương đã làm cho các tầng lớp nhân dân nước Pháp thêm khốn khổ vì phải nai lưng gánh chịu nạn tăng thuế và binh dịch. Từ đó phong trào đòi chấm dứt chiến tranh Đông Dương ngày càng lan rộng. Mâu thuẫn nội bộ trong giới cầm quyền Pháp ngày càng gay gắt. Chính Navarre viết trong cuốn Đông Dương hấp hối: "Đối với tất cả “những nhà lãnh đạo” chính trị và quân sự này - những người lãnh đạo đất nước qua bảy năm chiến tranh nhưng vẫn không biết cách huy động toàn lực cho cuộc chiến mà cũng chẳng biết làm cách nào để đưa đất nước thoát ra - đã xem Đông Dương như là một vấn đề cần phải thanh lý. Họ xem nó là một “ngõ cụt”, một “tổ ong”, một “mớ bòng bong”. Họ muốn “đi ra khỏi nó”, nhưng chưa thống nhất với nhau về chính sách, cũng như chiến lược để có thể đi đến sự kết thúc này".

Chính phủ Pháp đã liên tục 19 lần được thay thế và lần lượt đưa sang Đông Dương 5 cao ủy như đô đốc Dargenlieu, Bolert, Pignon, DeLattre, Le Tourneau, còn tổng tư lệnh thì có 6 tướng kế tiếp như: Tướng Leclerc, Tướng Valluy, Tướng Blaizot, Tướng Carpentier, Tướng Delatte, Tướng Raoul Salan và sau này đến Navarre là viên tướng thứ bảy trong khi đó Việt Nam vẫn kiên định một vĩ lãnh tụ tối cao là Chủ tịch Hồ Chí Minh và một chỉ huy quân sự duy nhất, Đại tướng Võ Nguyên Giáp.

Trong Quốc hội Pháp, phái chủ trương hòa bình giải quyết vấn đề Việt Nam vẫn ngày càng thu được nhiều phiếu ủng hộ. Một số lãnh đạo của các đảng phái trong chính phủ Pháp cũng nhận thấy một thực tế không thể tiếp tục chiến tranh mãi bởi lực lượng đối phương ngày càng phát triển mạnh mẽ, không dễ gì có thể đối phó. Nhưng nếu muốn chấm dứt cuộc chiến tranh này thì phải ở trên thế mạnh. Điều kiện kiệt quệ của đất nước lúc bấy giờ không cho phép người Pháp có thể chần chừ thêm được nữa. Họ lại tiếp tục cầu viện trợ của Mỹ. Về phía Mỹ từ lâu đã nuôi dưỡng ý đồ thay chân pháp độc chiếm Việt nam và Đông Dương hòng biến nơi này thành căn cứ quân sự và thuộc địa kiểu mới. Lợi dụng những khó khăn của Pháp trong giai đoạn này, Mỹ tìm mọi biện pháp can thiệp ngày càng sâu hơn vào Đông Dương, trong đó chủ yếu là không ngừng viện trợ bằng đô la. Nếu như 1950 viện trợ của Mỹ cho Pháp là 55 tỉ phrăng thì đến 1954 con số này đã lên đến 555 tỉ phrăng) buộc Pháp kéo dài chiến tranh đồng thời mở rộng và quốc tế hoá chiến tranh.

Đầu tháng 5/1953, Navarre được gọi cấp tốc trở về từ Đức, khi đó đang là Tham mưu trưởng cho thống chế Juin, Tư lệnh các lực lượng NATO tại Trung Âu, được bổ nhiệm một cách bất đắc dĩ làm Tổng tư lệnh quân đội Pháp tại Đông Dương (do sự giới thiệu của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng) khi chưa từng đặt chân tới nơi này hay một sự hiểu biết nào để có thể điều hành nhiệm vụ một cách có hiệu quả. Và chỉ hơn 10 ngày sau đó, Navarre buộc phải có mặt ở Đông Dương để nghiên cứu chiến trường trong vòng 1 tháng. Bản kế hoạch Navarre ra đời khi ông ta trở về Pháp, đệ trình lên chính phủ và được không chỉ Hội đồng chính phủ nước Pháp đánh giá cao mà "ông lớn" Mỹ  cũng rất hài lòng. Lần đầu tiên một chỉ huy Pháp tại Đông Dương có chương trình hành động quy mô, cụ thể và khả năng giành thắng lợi cao, có thể vớt vát danh dự cho nước Pháp.

Đối với Pháp và Mỹ đây là một kế hoạch táo bạo, kiên quyết và chắc thắng vì có cơ sở đánh giá hai bên đối chiến một cách khách quan: “...trong chiến tranh, đánh giá thấp đối phương là một sai lầm nặng nhưng thật là ngờ nghệch nếu đánh giá quá cao đối phương. Tình hình thuận lợi cho chúng ta, chiến thắng là chắc chắn nhưng nó chỉ đến với ai biết nắm lấy nó. Người ta chỉ có thể thắng bằng cách tiến công...”. Chẳng thế mà ngoại trưởng Mỹ Đalet đã đánh giá: “Kế hoạch Navarre trong 2 năm tới, nếu không phải là một thắng lợi hoàn toàn thì ít nhất cũng thu được kết quả nhất định về quân sự”. Còn Thủ tướng Pháp Lanien thì phấn khởi nói trên diễn đàn Quốc hội: “Kế hoạch Navarre chẳng những được Chính phủ Pháp mà cả những người bạn Mỹ cũng tán thành. Nó cho phép hy vọng đủ mọi điều”.

Phương Tây khá háo hức với chiến lược mới của người Pháp, có thể nói trong thời gian này mọi sự chú ý đổ dồn về Đông Dương. Trên địa vị đồng minh và ủng hộ Pháp, người ta dõi theo để xem Pháp sẽ làm được gì tại Đông Dương và trấn áp Đông Dương như thế nào trong bối cảnh phong trào cách mạng ở đây đang bùng nổ khủng khiếp và giành được sự ủng hộ từ nhân dân yêu chuộng hòa bình ở khắp nơi trên thế giới trong đó có cả chính quốc Pháp. Ngay cả trong hàng ngũ binh lính Pháp, trong khi mọi cố gắng của Pháp và Mỹ vẫn chưa cải thiện được tình thế của Pháp trong chiến tranh xâm lược và Phương Tây đã ra sức tô vẽ cuộc "chiến tranh bẩn thỉu” thành cuộc "Thập tự chinh chống cộng", nhưng vẫn không vực được sự sa sút về tinh thần của quân viễn chinh, đặc biệt là quân ngụy lúc này đã chiếm tỉ lệ lớn trong hàng ngũ địch. Binh lính không hiểu chiến đấu cho ai và chiến đấu để làm gì?

Kế hoạch Navarre được thực hiện trên hầu khắp các chiến trường Đông Dương nhưng nhanh chóng bị thất bại, đây cũng là nguyên nhân chính dẫn tới sự ra đời của Tập đoàn cứ điểm Điện Biên Phủ, một hình thức phòng ngự đã xuất hiện từ trước đó ở Nà Sản nhưng được nâng cao và hiện đại hơn. Từ cuối năm 1953 cả hai chính thức "chấp nhận" tổ chức một trận đánh một mất một còn tại đây, để rồi chỉ hơn 5 tháng sau đó, Pháp chính thức nhận thất bại lớn nhất từ trước tới nay, chấm dứt sự thống trị tại Đông dương sau gần 100 năm chinh chiến tại bán đảo này./.